CULTURA PARA LA ESPERANZA número 34. Invierno 1999
¿Qué se puede hacer más allá del 0,7%?
Este artículo está tomado del libro Desarrollo, Cooperación y Solidaridad.
Más allá del 0,7%, elaborado por el Centro de Investigación para la Paz.
En la mayoría de los modelos de ayuda subyace en realidad una racionalidad comercial y geoestratégica, como lo ponen de relieve los altos índices de ayuda ligada (24,8% en el conjunto del Comité de Ayuda al Desarrollo) o las listas de principales receptores. Así, la ayuda de EE.UU. se concentra fuertemente en el área de Oriente Medio (Israel y Egipto representaban el 25% de la AOD en 1992/93) mientras que la ayuda japonesa se orienta a los países emergentes de la cuenca del Pacífico (Indonesia, China y Filipinas, el 30% de la AOD -ayuda Oficial al Desarrollo- en el mismo período). Por su parte el gobierno francés utiliza la ayuda para crear relaciones de clientelismo con los gobiernos afines africanos, con el objetivo de conservar el área de influencia política y comercial.
Otra tendencia preocupante del modelo actual de ayuda es el sesgo creciente hacia la ayuda de emergencia. En el conjunto del CAD, la ayuda de emergencia pasó de representar un 1,6% de la ayuda bilateral en 1983/84 a un 8,4% en 1994. Esta tendencia opera también en el plano multilateral; las agencias de NN.UU. de emergencia (ACNUR) canalizan cada vez más recursos en detrimento de las de desarrollo (PNUD).
El explosivo aumento de la ayuda de emergencia ha originado la peligrosa militarización de la ayuda en algunos casos y el desvío de fondos de la ayuda al desarrollo a largo plazo.
Según datos de Naciones Unidas, las pérdidas que el mercado internacional impone anualmente a los países en desarollo por conceptos como el proteccionismo comercial, los elevados tipos de interés, el pago del servicio de la deuda o las barreras al libre movimiento de trabajadores representan más de 500.000 millones de dólares al año, frente a 50.000 millones de dólares de ayuda en 1994.
Los objetivos de desarrollo y reducción de la pobreza, contemplados en la AOD, han sido relegados por los poderosos intereses comerciales y geopolíticos que guían el conjunto de las políticas Norte-Sur. Al final, la AOD, lejos de articular una verdadera política de cooperación que inspire a su vez la política exterior, comercial y financiera, queda diluida y anulada por éstas. Es urgente por tanto mejorar la calidad de la ayuda y reorientarla hacia la reducción de la pobreza.
Un nuevo enfoque de cooperación
Los lazos de mayor interdependencia entre el Norte y el Sur, las nuevas exigencias de la seguridad humana, el «boomerang» de la deuda, así como la aceleración del deterioro ecológico o de los movimientos migratorios, requieren una relación nueva y más positiva entre el Norte y el Sur. En definitiva, una nueva era de cooperación para el desarrollo. La formulación de este nuevo modelo, no obstante, debe adoptar una visión global y vincularse a una revisión del conjunto de las relaciones Norte-Sur, de las estructuras de poder vigentes, así como alumbrar un modelo de desarrollo y globalización alternativo a la globalización económica en curso.
En otras palabras, la política de cooperación para ser eficaz debe ir más allá del objetivo de recaudar fondos, ya sea el 0,7% o incluso un porcentaje superior. No se puede contentar con tejer redes de alivio de la pobreza, que el propio modelo de desarrollo con el que nos hemos dotado reproduce de forma ciega y estructural. En el proceso de gestación y transición hacia un nuevo modelo global de desarrollo, la política de cooperación podría muy bien constituir una pieza fundamental, a modo de instrumento de reforma desde dentro. Para ello, la propia ayuda externa debe empezar por transformarse a sí misma, lo que supone un cambio de raíz en la esfera de las actitudes y motivaciones (ver cuadro).
En ocasiones la ayuda se fundamenta en un concepto superficial de caridad con los más desfavorecidos. Se trata entonces de seguir un precepto, atender una regla de orden moral, orientada a la realización de acciones concretas en la esfera personal y «naturalmente» buenas: dar un dinero, cobijo, proveer de medicinas, mantas. El cumplimiento de esas acciones, y el consiguiente contacto real o indirecto con la persona en necesidad reportan una satisfacción inmediata. Si la norma está muy arraigada en la persona, la acción de ayudar le puede devolver incluso una imagen justa y ecuánime de sí mismo. Pero cuando esa sensación se agota en sí misma sin dar paso a una reflexión de conjunto, la buena voluntad de la ayuda ha palpitado sólo en la superficie. Las disparidades crecientes Norte-Sur, la extensión de la pobreza, el deterioro ecológico son fenómenos que poseen una raíz estructural. La política de ayudar a personas debería completarse con otra decidida por el cambio de estructuras, sobre las que viven multitud de personas, miles de rostros. Existe otra reflexión. Fruto de una percepción subjetiva, la actitud del que presta su ayuda nace en el fondo de un explícito o inconsciente sentimiento de superioridad. En el contexto Norte-Sur la superioridad no parece corresponderse con la realidad, puesto que no existen razas ni culturas superiores a otras. Bien es cierto, que las sociedades del Norte han alcanzado un grado de desarrollo material y tecnológico superior, pero tampoco lo es menos que han fracasado con estrépito en la conciliación de ese desarrollo con el medio natural; a veces, incluso, con el desarrollo de la propia persona, presa del consumismo, el estrés laboral, la preocupación obsesiva por la apariencia física o la soledad en las ciudades. Es el proceso de descubrimiento del otro, con su universo sorprendente de valores y costumbres, el que aporta claves sobre las propias carencias y despliega alternativas. El Sur, los Sures también existen y no los conocemos. La toma de conciencia de la diversidad Norte-Sur como fuente de riqueza y complementariedad hace posible la resolución de los problemas, que en un mundo globalizado son comunes. El destino natural no puede ser otro que el de la cooperación.
El Norte debe sentirse además en deuda con los países del Sur a los que ha explotado a lo largo de la historia, marginándolos a la periferia del sistema. Pero de poco sirve si ese sentimiento de justicia nos lleva a devolver la deuda afincados en unas estructuras desiguales de poder. La mejor devolución de esa deuda es la de luchar porque las actuales relaciones verticales Norte-Sur entre «donantes» y «receptores» den paso a una nueva relación horizontal de asociación o «partenariado». En los siguientes gráficos se ha contrapuesto al enfoque tradicional de ayuda el nuevo enfoque de cooperación.
Propuestas para construir una cooperación global
Del diseño del nuevo enfoque de cooperación se derivan varias líneas de trabajo, que el presente epígrafe desarrolla en mayor profundidad. Así, el nuevo enfoque debería incidir sobre la percepción y comprensión de los problemas de desarrollo, el marco institucional, la agenda política, la transferencia de recursos Norte-Sur y los programas tradicionales de ayuda.
a) Educación para el Desarrollo
Objetivo: Favorecer la comprensión de los problemas de desarrollo y los vínculos Norte-Sur y desarrollar las actitudes, habilidades y valores para trabajar conjuntamente por un mundo más justo.
La creciente complejidad de las relaciones que configuran el mundo hacen cada vez más necesaria una pedagogía específica de educación para el desarrollo (ED), orientada a la concienciación, la reflexión crítica y la activación de respuestas en el terreno de la acción. A pesar de la tendencia creciente al individualismo en las sociedades desarrolladas, se trata de construir la formación de la persona desde una opción sociopolítica, que permita integrar la dimensión individual y colectiva, a través de un esquema de intervención basado en cuatro ejes:
. Un eje individual, que recoge el mundo de las aspiraciones y motivaciones de la persona
. Un eje del "otro", que supone abordar las imágenes y percepciones del Sur y la formación de estereotipos
. Un eje del contexto, en el que se descubren los mecanismos de la sociedad a nivel económico, social, político y cultural (por ejemplo, la brecha Norte-Sur, la dinámica de la globalización, la realidad de las políticas Norte-Sur o las distintas opciones o modelos de desarrollo)
. Un eje de la acción, que facilita el conocimiento de múltiples experiencias de cooperación al desarrollo y amplía los horizontes de acción más allá de la cooperación sobre el terrreno en los países del Sur (por ejemplo, el trabajo de presión política en campañas, el consumo de bienes provenientes de redes de comercio justo).
b) Un marco institucional global
Objetivo: Construir espacios globales de poder desde los que se pueda contrapesar y regular el espacio del mercado global.
El predominio de las instituciones de mercado en el espacio global genera una dinámica contraria a un desarrollo participativo y redistributivo. Una de las principales tareas por tanto de la política de cooperación debe ser la creación de un nuevo marco institucional global que incorpore la globalización de otros agentes, como el Estado y la sociedad civil, con el fin de reestablecer el equilibrio frente al mercado. El primer paso para la construcción de un espacio institucional global es el fortalecimiento y democratización de las actuales organizaciones internacionales, cuyo campo de actuación debe ser independiente de la voluntad de los gobiernos más poderosos. Esta tendencia a reformar el ámbito internacional, se debe contrapesar con una mayor descentralización del poder, a los territorios y a las comunidades locales para asegurar la participación de los ciudadanos en su propio desarrollo. El resultado final es una pérdida de espacio de los estados-nacionales tanto por arriba como por abajo, por lo que su resistencia a desaparecer marcará el ritmo de todo el proceso.
Pero además, el nuevo marco debe incorporar la globalización de la sociedad civil. En los últimos años se han producido muestras de ese proceso: es el caso del auge de ONG transnacionales, como Greenpeace o Amnistía Internacional, la fusión de ONG originarias de distintos países, como la familia Oxfam a la que a finales de 1996 se adhirió la española Intermón, o la creación cada vez más frecuente de redes de trabajo entre ONG. Un primer objetivo es impulsar el proceso de globalización del Estado, exigiendo la adopción y cumplimiento de legislación internacional. Un ejemplo reciente es la Iniciativa Socialwatch, conformadas por ONG de 13 países para vigilar los acuerdos y compromisos de los gobiernos en la Cumbre de Desarrollo Social. En España, la campaña conjunta a favor de la transparencia en el comercio de armas, emprendida por Amnistía, Greenpeace, Intermón y Médicos Sin Fronteras en 1995 ha abierto el debate político sobre la necesidad de aumentar el control parlamentario. Pero también la sociedad civil global actúa con el fin de suplir la falta de capacidad reguladora de las organizaciones internacionales mediante la puesta en acción de iniciativas propias (por ejemplo, las redes de comercio justo, el impulso de los Códigos de Conducta Voluntaria para las transnacionales o la difusión de información sobre las actividades de éstas a los consumidores).
c) Una nueva agenda política de cooperación
Objetivo: Establecer de común acuerdo un vector de políticas de cooperación y solidaridad internacional, en plano de igualdad con los intereses comerciales y geoestratégicos.
En el cuadro que se adjunta se ha construido un vector de políticas, que incorpora algunas propuestas de programas específicos. En la columna de la derecha se ha añadido una combinación de los instrumentos jurídicos en vigor, de aquellos que están siendo en estos momentos desarrollados, así como otras sugerencias. En ningún caso el vector pretende ser una propuesta cerrada, sino que presenta multitud de espacios abiertos (como por ejemplo la conexión con las políticas de inmigración). Las políticas de fortalecimiento de las organizaciones internacionales, participación de las organizaciones locales, educación para el desarrollo, seguridad humana, mujer y medio ambiente constituyen políticas transversales que recorren todo el vector, siendo permeables al resto de las políticas. Con frecuencia, la legislación internacional vigente o los compromisos adquiridos no son vinculantes para los gobiernos; en otros casos, no se ha desarrollado todavía ningún instrumento. Queda abierta, por tanto, una gran labor de profundización en el diseño conjunto de las políticas, la articulación de compromisos vinculantes y el establecimiento de mecanismos de revisión periódica . El papel de la sociedad civil debe ser no sólo el de reivindicar y presionar a los gobiernos para la adopción de la agenda, sino también el de tomar la iniciativa y coprotagonizar el proceso.
d) Una filosofía de transferencia horizontal de recursos Norte-Sur
Objetivo: Financiar la nueva agenda política con unos recursos más estables, previsibles y generosos que las corrientes de ayuda, que adolecen de liberalidad y estrechez.
La nueva agenda política ofrece la liberación de nuevos recursos para el desarrollo, provenientes por ejemplo del dividendo de la paz vinculado a la reducción de los presupuestos militares o del aumento real de la ayuda oficial al desarrollo hasta el 0,7%. Con todo, estas fuentes no son suficientes. Dependen además del debate político y de la voluntad de los gobiernos nacionales en los países del Norte, viéndose sometidas, por tanto, a un elevado grado de inestabilidad e incertidumbre. El nuevo marco institucional global debe conducir a una filosofía de financiación del desarrollo y legitimar así la adopción de canales estables y automáticos de obtención de recursos, al margen de las coyunturas políticas de corto plazo.
Esta filosofía funciona ya en el seno de determinadas uniones supranacionales como la Unión Europea, a través de esquemas como los fondos de cohesión. Sin ir más lejos, España en su condición de país del Sur de Europa tuvo en 1994 un saldo financiero a favor de 351.753 millones de pesetas, una cantidad que superó ampliamente los 183.700 millones de pesetas de AOD que España concedió ese año a los países del Sur. En 1995 las diferencias fueron todavía más significativas: 168.100 millones de pesetas de AOD frente a 1,14 billones de pesetas de saldo financiero positivo con la UE. Los pagos comunitarios a España en concepto de fondos de desarrollo regional (FEDER), fondos sociales (FSE) y fondos de cohesión ascendieron a 862.859 millones de pesetas en 1995. De esta forma, se pone de relieve que, lejos de lo que se cree, España es un país receptor neto de ayuda, tendencia que se ha visto incluso reforzada a mediados de los noventa.
La adopción de un fondo de cohesión global implica un cambio institucional y un cierto grado de gobernación mundial que haga aceptable políticamente la transferencia de recursos. Algunos economistas han realizado numerosas sugerencias para establecer instrumentos fiscales globales de obtención de recursos. La propuesta más importante procede del Premio Nobel de Economía, James Tobin, que ya en 1972 sugirió por primera vez la posibilidad de gravar las transacciones monetarias internacionales. Para ilustrar el enorme potencial de esta medida, un tipo impositivo de tan sólo un 0,01% podría significar una recaudación anual de entre 12.000 y 24.000 millones de dólares. Aceptando la estimación más optimista, esa cantidad representa la mitad de los flujos actuales de ayuda bilateral.
e) Un programa de ayuda insertado en la agenda política de cooperación
Objetivo: Insertar la ayuda en un enfoque global de cooperación al desarrollo
La ayuda oficial al desarrollo debería abandonar el enfoque exclusivo de proyectos por un enfoque de políticas. Al insertarse en la agenda política global, la AOD está en condiciones de financiar políticas, que van más allá de la tradicional asistencia a proyectos. La ayuda debe reorientarse a los más pobres, relegar a un segundo plano los intereses comerciales, contar con mecanismos de participación de las comunidades locales, así como poner en marcha sistemas de evaluación del aprendizaje.
El papel de la ayuda es también el de constituir un mecanismo transitorio y provisional de financiación de políticas y programas contenidos en la agenda, mientras se afianza a escala global la nueva filosofía de transferencia horizontal de recursos a escala global. No obstante, no hay que olvidar que el cuestionamiento público y las presiones presupuestarias explican la fatiga de la ayuda en los países del Norte. El futuro de los actuales sistemas de ayuda pasa necesariamente por la aplicación de sistemas transparentes de rendición de cuentas acordes con las exigencias de los ciudadanos.
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