SOBRE PARTICIPACION CIUDADANA Y
EVALUACION DE POLITICAS PUBLICAS
PRIMER SEMINARIO CONCEPTUAL
SOBRE PARTICIPACION CIUDADANA Y
EVALUACION DE POLITICAS PUBLICAS
Consideraciones acerca de la participación
ciudadana , Rodrigo Baño
Gestion pública y participación
ciudadana , Vladimiro Sáez
Participación y Exclusión:
Una aproximación al tema desde la experiencia de las comunidades
de base , Fernando Castillo
Participación ciudadana, género
y participación de la mujer , Natacha Molina
Participación y localidad: problemas,
conflictos y negociación , Francisco Sabatini
Participación ciudadana y gobernabilidad
, Enrique Correa
La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Sede Chile efectuó en la primera etapa de su programa de investigación "Participación Ciudadana en Evaluación de Políticas Públicas", que cuenta con el apoyo de la Fundación Ford dos Conferencias de Participación Ciudadana y Políticas públicas, en septiembre de 1996 y enero de1997, respectivamente. Estas actividades, como las presentamos en los boletines anteriores, han pretendido abrir un espacio para la participación de la gente en el debate acerca de la participación en las políticas públicas. Nos interesa establecer un diálogo entre las personas, los representantes de las organizaciones sociales, comunales, juntas de vecinos, asociaciones gremiales con las autoridades gubernamentales, municipales y regionales, con los responsables de brindar los servicios a la población, para reflexionar sobre la participación en democracia y conjuntamente analizar como profundizar este aspecto en el diseño y ejecución de las políticas públicas.
Con el propósito de discutir acerca de las distintas nociones y conceptos que hay detrás del término participación ciudadana, solicitamos a distintos investigadores y analistas la elaboración de un trabajo de reflexión sobre el tema desde la perspectiva de su campo particular de acción, y organizamos un Seminario Conceptual sobre Participación Ciudadana, que se efectuó en Santiago el 30 de julio de 1997. En este boletín damos a conocer un resumen de las ponencias allí expuestas.
En la introducción al Seminario se reafirmó nuestro interés de aportar a la construcción de conceptos nuevos con el debate sobre palabras antiguas. Los conceptos de Estado, participación, mercado, gobernabilidad, aparecen como claves de una dimensión democrática más profunda que deben adquirir nuestras sociedades en América Latina y en Chile. Desde el año pasado hemos escogido las políticas públicas como temas, pero no tanto las políticas públicas en sí mismas, sino las políticas públicas vinculadas a la ciudadanía.
En el transcurso de nuestro estudio hemos ido configurando un cuadro sobre la situación precaria de la ciudadanía que no se corresponde con el avance en la extensión del mercado y el redimensionamiento del Estado. Aparentemente, los grados de modernización que el país va alcanzando, no han llevado aún a un fortalecimiento y un engrosamiento real de la ciudadanía, lo que nos permite poner en duda y levantar preguntas respecto de lo integral, equilibrada y sistémica que es la modernización en la que estamos involucrados.
Sus comentarios acerca de este boletín
Rodrigo Baño aborda la definición conceptual del término participación ciudadana analizando las significaciones que en la práctica pueden tener determinadas tendencias de acción. La noción de participación ciudadana es relativamente reciente y carece de una definición precisa, normalmente se hace referencia a ella considerándola, gruesamente, como una "intervención de los particulares en actividades públicas en tanto portadores de intereses sociales". Tal definición es suficientemente amplia como para abarcar una gran cantidad de formas de participación de distinto origen, empleando diversos medios, por diferentes órganos, cumpliendo distintas funciones, en numerosos niveles y otras especificaciones, con lo cual la especificidad de la participación ciudadana se escapa, y produce serias dudas acerca de la utilidad del término. Sin embargo, la propuesta de participación ciudadana se presenta en la actualidad con una alta carga valorativa, de manera que no se cuestiona su bondad, sino que sólo se discute acerca de la mejor forma de impulsarla y desarrollarla. Es muy posible que esta aparente deseabilidad generalizada se deba a que se atribuye a tal denominación muy distintas significaciones.
El problema se hace más complejo por el hecho de que en la idea de participación ciudadana están comprendidos dos términos que carecen de una significación unívoca: Estado y sociedad civil. La utilización del concepto de participación ciudadana engloba a todo tipo de actividades referidas al poder público, quedando comprendidos ahí los movimientos sociales de antiguo y nuevo cuño, la participación política formal, las formas de acción no convencional, los grupos de presión, la acción directa, etc., lo que hace que éste carezca de valor para el análisis. Por otro lado, si se reserva el término para hacer referencia a la participación no institucionalizada, ello lo acercaría bastante a lo que se entiende como nuevos movimientos sociales, con las complicaciones adicionales que tiene toda delimitación por negación.
La aplicación más restrictiva del término participación ciudadana a la intervención de intereses privados colectivos en actividades públicas, pareciera corresponder a un tipo de actividad diversa a la participación política (institucional o no) y distinta también de la participación social de tipo asociativo o comunitario. Desde estas consideraciones, se concluye que el espacio de participación ciudadana corresponde a la administración pública, a lo que se denomina genéricamente como aparato del Estado.
Objetivos políticos de la participación ciudadana
Políticamente, la participación ciudadana apunta al tema del régimen político, en cuanto procedimiento de constitución de la voluntad política; en concreto, ella ha estado referida a la sustitución o complementación de la democracia representativa.
Se plantea que hay una "crisis del sistema representativo" y, más específicamente aún, "crisis de la democracia representativa", condicionada por transformaciones que alteran las bases de funcionamiento de esta. Por una parte, están los cambios ocurridos a nivel de la estructura social que modifican las bases de generalización y organización de intereses. Por otra parte, la modernización de las sociedades incidiría en crecientes grados de dificultad para participar en las decisiones públicas, debido al aumento de los grados de complejidad de las materias que se deciden y al requerimiento de conocimientos especializados, además, el aumento de la velocidad de los procesos haría difícil prever con gran anticipación los problemas y sus alternativas. Finalmente, las transformaciones en los sistemas de representación institucionalizados en los partidos políticos, habrían derivado a crecientes grados de autonomía de sus bases y a una apropiación por las dirigencias o "clase política" de la voluntad de la ciudadanía, generando un fuerte aumento de la apatía política.
Las visiones críticas acerca del funcionamiento de la democracia representativa apuntan a señalar que no sólo no se cumplen los valores que supuestamente deberían implementarse en la democracia representativa, en cuanto forma de constitución de la voluntad nacional, sino que el funcionamiento del régimen político es deficiente, generando problemas de orientación política y gobernabilidad.
Las alternativas planteadas e implementadas respecto a esta crisis han tomado dos direcciones. Una es establecer limitaciones, hasta la sustitución, de la democracia representativa; la otra, por el contrario, propone su ampliación.
En el caso chileno, el régimen militar plantea la sustitución de los sujetos colectivos de clase, por la diferenciación en términos de ciertas categorías sociales, como es el caso de las mujeres, los jóvenes y los gremios, para los cuales se crean canales especiales de presencia institucional a través de las respectivas Secretarías Nacionales. Pero más importante que esto es el intento explícito por sustituir la "democracia de partidos" por la participación de los "interesados". Situación que se impulsa a través de la consagración del principio de susbsidiariedad del Estado y la privatización de sus funciones, especialmente en el ámbito de la llamada reproducción social. Por otra parte, se pretende consagrar como principio legitimador del Gobierno a la articulación social corporativa de la población, a través de la representación de sus asociaciones de interés en instancias de carácter territorial, como es el caso específico de las COREDES (Comisiones Regionales de Desarrollo).
Adicionalmente, los planteamientos neoconservadores se orientan hacia una redefinición restrictiva de la política, eliminando de ella importantes materias para las cuales se asumen ciertas pautas incontestables de naturaleza económica, moral o cognoscitiva. De tal manera, éstas aparecen como cuestiones ajenas a la voluntad política, aunque en los hechos esa voluntad política sea la garantía de que esas pautas incuestionables se cumplan.
La propuesta alternativa de ampliar la democracia representativa, para así enfrentar los problemas que la aquejan, cobra especial fuerza, precisamente, como respuesta coyuntural al autoritarismo. Pero tiene un alcance mucho más genérico como crítica a la partidocracia y autonomía de la clase política, así como a lo que se ha dado en llamar "democracia delegativa", en la que sólo se participaría eligiendo entre los postulantes a quién va a tener el poder de realizar su voluntad personal.
Este planteamiento no es sólo reactivo, sino que establece ciertas apreciaciones valorativas que apuntan a consideraciones genéricas acerca de la participación política. Ellas señalan que la democracia representativa no debe referirse exclusivamente a la participación institucional. Esto significaría una sobrevaloración del poder establecido y limitaría también el control social sobre el poder público. Estas posiciones alcanzan su máxima expresión cuando cuestionan el principio de totalidad como una ideología obsoleta frente a la necesidad de articular una pluralidad que es la sociedad actual. En este terreno donde cobran fuerza las expresiones respecto a que lo público no se agota en lo estatal y que hay que fortalecer a la sociedad civil (lugar de la libertad) frente al Estado (lugar de la dominación).
Participación política, participación ciudadana y participación social
Es en este punto donde se presentan las mayores confusiones, por lo que conviene sistematizar las materias. La participación ciudadana no altera la representación política de quién detenta el poder público, puesto que más bien supone su existencia. La participación social no se considera participación ciudadana sino en tanto y en cuanto se relaciona con "actividades públicas". La participación ciudadana corresponde a intereses privados (aunque sean colectivos) de la sociedad civil y reconoce intereses públicos, políticos, ante los que apela. Lo que está pidiendo es precisamente el reconocimiento del carácter público que tiene su interés privado, pero ese interés privado no se transforma en público, sino que se puede hacer pública la consideración de ese interés.
Quien detenta el poder público debe hacerse cargo de la integración de las demandas sociales con el interés general, para que sus actos sean de autoridad. Aún cuando sea difícil determinar el criterio de interés general en el caso concreto, es indudable que en principio debe tener un respaldo en la conciencia social, a fin de que sea reconocido como expresión de la voluntad general (nacional) de esa sociedad.
La democratización es un objetivo político que se implementa por medios políticos. Dado que la democracia es un régimen político para hacer efectiva la soberanía nacional, lo correspondiente sería activar la participación política de la "ciudadanía" en la definición del interés general, por lo tanto, participación en lo que se constituye como poder público, poder del Estado.
Desde esta perspectiva, la participación ciudadana como propia de la sociedad civil, esto es, correspondiente al interés particular, puede ser contradictoria con la participación política. No obstante, algunos aspectos que se señalan como participación ciudadana son propiamente cuestiones de participación política, con lo cual pierde bastante su delimitación aquel concepto. Cuando se propugna una reforma del Estado, entendida en su aspecto político y no administrativo, no se están planteando consideraciones de tipo privado. Así ocurre con propuestas de descentralización de las decisiones del poder público, referendum de carácter nacional o regional, iniciativa popular, audiencias públicas y otras iniciativas sobre procedimientos que se definen como de democracia directa, o regulaciones y controles entre poderes del Estado.
Objetivos administrativos de la participación
La participación ciudadana pareciera encontrar su terreno específico en la gestión pública o en la administración como una forma de mejorar su funcionamiento.
Los problemas de administración se presentan paradojalmente como contradictorios. Uno deriva del predominio estricto de una racionalidad formal que aparece en contradicción con las exigencias de la racionalidad material. En este caso se habla de ineficiencia, se critica el riguroso formalismo que pierde de vista los objetivos perseguidos por la administración y se reclama por una acción más directa de solución de problemas y no el seguimiento estricto de rutinas. Otro grupo de problemas se ve como consecuencia de una orientación material no deseada en la administración y se habla de corrupción. En este segundo caso se critica la orientación de la actuación administrativa en términos de intereses particulares de personas, grupos o sectores (incluida la propia administración), alterando los procedimientos regulares.
El enfoque general de solución de este tipo de problemas se presenta como "reforma del Estado", entendida en términos de gestión burocrática. Las diferentes propuestas al respecto, son casi siempre presentadas como procesos de modernización. Se habla en este sentido de descentralización, simplificación de trámites, mediciones de productividad, mejoramiento comunicacional, actualización de recursos y diseños de racionalización. La participación ciudadana, aunque no siempre se considera, se inserta aquí como uno de los mecanismos que pudieran ser centrales en el mejoramiento de la administración, donde los interesados directos podrían involucrarse en el mejoramiento de la gestión, a través de sugerencias, audiencias públicas, difusión de comunicaciones, evaluaciones, etc.
Se comprende que la participación se extiende tanto a los entes colectivos organizados con cierta permanencia, como a las agrupaciones coyunturales y transitorias que se formen, así como a la posibilidad de intervención de carácter individual que pueda plantearse de acuerdo a las circunstancias de cada caso.
Dilemas políticos y administrativos de la participación ciudadana
Una limitación de la participación ciudadana en relación con la administración pública es respecto de las cuestiones que tienen que ver con definiciones sustantivas propias de la voluntad política, y por ello, que involucran la mantención del propio régimen político.
Otro tipo de problemas es la posibilidad de una orientación sustantiva particularizada de la administración pública. Aquí la cuestión es la alteración de la racionalidad legal formal en beneficio de un interés particular. Esta situación podría ocurrir, justamente, debido a que la privatización de la decisión pública, a través de mecanismos de participación ciudadana, introduce en esa decisión la lógica del mercado como negociación de intereses privados. Independientemente de la significación que esto tiene en términos del orden político, es muy posible que produzca directamente problemas en la administración, ya sea por bloqueo del consenso, debido a la heterogeneidad de intereses y motivos en juego que aparecen con respaldo de poder; o por la autonomización de los procesos de consenso, cuyos resultados la administración no puede cumplir por no corresponder a la orientación del interés general (político).
Por otra parte, la orientación sustantiva particularizada de la administración puede ser evaluada en términos de su desviación de la que correspondería a la definición política y, por tanto, considerada como indeseable y definida en términos de cohecho, corporativización, poderes indebidos o genéricamente como corrupción. En tal caso la participación ciudadana se plantea como control de parte de los directamente interesados en el cumplimiento de los objetivos políticamente definidos. Mecanismos como la planificación y revisión presupuestaria, información y evaluación de la gestión podrían, entre otros, resultar adecuados al efecto.
Por último, cierto desarrollo de la participación ciudadana podría resolver un problema de administración aunque es preponderantemente un problema político. Se trata de la apropiación que hace la administración de decisiones propiamente políticas, transformándose en un verdadero poder. La gravedad de este hecho radica en que afecta al fundamento declarado del régimen democrático: el principio de soberanía nacional como base de la voluntad del todo social, del Estado. Respecto de la administración el problema de enajenación política que se presenta tiene que ver con el conocimiento. En tal sentido, la administración se suele arrogar la decisión de un asunto sobre la base de su mejor conocimiento de ella, transformando así una cuestión pública en una cuestión de expertos.
Frente a este problema es posible, en cierta medida, oponer al conocimiento del experto de la administración el conocimiento propio del interesado en la cuestión específica. Situación que puede hacerse a través de formas de participación ciudadana en las diferentes etapas de la gestión administrativa. Sin embargo, esto requiere de un control público de la discusión que garantice que ella se resuelva en función de los intereses generales definidos políticamente. Ello implicaría una planificación muy rigurosa respecto a esas posibilidades de intervención.
Como conclusión si bien la participación ciudadana encuentran su espacio de aplicación en el ámbito de la administración, entendida genéricamente como aparato del Estado, pudiendo contribuir a resolver problemas que usualmente suelen señalarse en este ámbito, tendría que evitar la peligrosa invasión de la esfera de la decisión política. Esto no porque se piense en un orden intangible, en el que los sujetos sólo puedan intervenir a través de mecanismos institucionalizados que el mismo orden establece, sino porque la participación política, por cualquier medio que se realice, se establece por principio en la esfera del interés general como fundamento del poder político.
Vladimiro Sáez aborda el tema de la participación ciudadana en la gestión pública a partir de un esquema que define dos finalidades principales de las instituciones estatales, las cuales asocia a dos funciones.
- La primera finalidad es satisfacer las necesidades de la población, la que se vincula con la función de Administración.
- La otra finalidad es representar los intereses, prioridades e identidades de la ciudadanía, y ésta se relaciona con la función de Gobierno.
En el análisis del discurso y de las prácticas de gestión de los gobiernos de la Concertación encuentra dos visiones o enfoques principales.
- El que concibe la participación ciudadana como un medio o recurso que permite ampliar las capacidades de acción del aparato público del Estado.
- El otro visualiza la participación como la influencia o incidencia de la ciudadanía en la toma de decisiones, especialmente, en lo relativo a la definición de la agenda pública.
Las nociones de participación en el discurso público gubernamental las clasifica dentro de cuatro grandes áreas temáticas. Primero, en relación a la democracia, segundo en relación a los temas de descentralización; tercero, en relación a los temas de políticas sociales y su implementación y, en cuarto lugar, en relación a los temas de modernización de la gestión pública.
1.- Primero, señala que la participación ciudadana apunta a la democratización del Estado y del sistema político. En este sentido se busca el restablecimiento del estado de derecho, reformar la institucionalidad política, y consolidar las libertades públicas, particularmente la libertad de expresión. En particular se avanza en las reformas de la Constitución para dar curso a la nueva legislación regional y municipal, que democratiza los municipios y crea los gobiernos regionales. Se establecen, también, instancias formales democráticas de participación.
2.- Segundo, la participación es considerada como elemento de la descentralización, entendida como la transferencia de competencias (funciones), atribuciones o capacidades de decisión sobre diferentes materias, así como de los recursos para hacer realidad dichas decisiones y responsabilidades. Esto involucra, cambios en la institucionalidad de la administración del Estado, orientados a:
a) Descentralizar en niveles regionales, provinciales y comunales, y crear instituciones de participación en dichos niveles del Estado, tales como CORE (Consejo Regional), CESPRO (Consejo Económico Social Provincial) ¸CONCEJO MUNICIPAL, CESCO(Consejo Económico Social Comunal).
b) Hacer posible la regionalización, no sólo como un exclusivo acto administrativo, sino también a través de la participación ciudadana, para dar vida a un perfil regional en los diferentes territorios.
La descentralización con participación ciudadana hace posible alcanzar una sociedad autorregulada, que necesita, a su vez, de una sociedad civil fuerte y que asuma su responsabilidad en la utilización de estos espacios institucionales de participación. Al respecto cita al Ministro Secretario General de Gobierno, J.J. Brunner, quien sostiene: "El ideal democrático, combinado con el de una economía de mercado, apuntan en la dirección de un creciente autogobierno de la sociedad. En efecto lo que se busca es desatar las energías de la gente para abordar sus propios problemas, comunicarse libremente y coordinar sus actividades en un medio organizado por el derecho. Aquí la participación es clave, llegando a constituirse en el motor del desarrollo social".
3.- En tercer lugar, la participación se relaciona con el mejoramiento de las políticas sociales y la superación de la pobreza, por las razones siguientes:
- Permite focalizar mejor los recursos destinados a la inversión social y a objetivos de carácter asistencial.
- Facilita la adecuación de la oferta homogénea del sector público a la demanda de la ciudadanía que tiene un carácter diferencial. La participación es concebida como un medio o recurso que multiplica las capacidades del sector público para actuar en este campo, prolonga sus brazos y facilita su llegada a las realidades locales y sectoriales diversas.
- Produce autodesarrollo de las personas y, en esta medida, puede también ser entendida como una finalidad que se debe alcanzar, como un valor. Desde esta óptica, la participación es vista como proceso de aprendizaje, como proceso educativo.
- Hace posible consensuar definiciones de políticas a través de instancias de diálogo, como en el caso del ámbito laboral, y de los foros de desarrollo productivo. Además, forma parte de las estrategias de información hacia la ciudadanía, de escucha de sus problemas, intereses y prioridades.
4.- En cuarto lugar, la participación es vista como un factor de modernización de la gestión pública, forma parte del cambio que se busca alcanzar en el modo de relación de las personas con el Estado, desde una cultura de súbditos hacia una cultura de ciudadanos titulares de derechos, que pueden y deben exigir una relación más simétrica con los agentes públicos. Se pretende que la gente desempeñe un rol activo, demandante, reivindicativo y crítico. En esta línea, la participación se puede entender como posibilidad de acceso al Estado, patrimonio común de todos los ciudadanos, y control de su gestión. Los funcionarios y directivos públicos deben dar cuenta de su gestión, hacerse responsables de ella ante la ciudadanía.
Más específicamente, participación ciudadana se relaciona con mejoramiento de la eficiencia del sector público, a través del rediseño de las instituciones públicas en función de los ciudadanos usuarios de los servicios que ellas prestan.
Como conclusiones de su estudio afirma:
1.- No hay un discurso gubernamental articulado que de cuenta de una común visión, concepción o propuesta sobre el tema de participación ciudadana en los discursos de los dos gobiernos de la Concertación.
Estas diferentes visiones del tema, se verifican en las políticas formuladas en materia de descentralización del Estado, acción social del sector público y modernización. Los contenidos analizados que presentan elementos básicos de continuidad entre ambos gobiernos, permiten fundar modalidades o estilos de gestión de carácter participativo, especialmente en lo relacionado con los destinatarios de la acción, los ciudadanos usuarios de los servicios públicos.
2.- Es en el ámbito de políticas sectoriales, particularmente en el caso de salud, educación, vivienda, mujer y medio ambiente, donde es posible destacar elementos de dichas políticas, que marcan orientaciones en el sentido de favorecer la puesta en práctica de modalidades o estilos de gestión de carácter participativo, en las instituciones, programas y proyectos de dichos sectores.
3.- Sin embargo, en el paso desde el discurso oficial y los enunciados de políticas sectoriales, hacia los niveles de gestión operativa de las instituciones públicas, específicamente en su relación con la ciudadanía, los componentes de participación se diluyen, pierden fuerza y visibilidad, se hacen menos activos. Los funcionarios encargados de hacer efectiva la participación, interpretan el discurso oficial sobre el tema, destacando principalmente aspectos comunicacionales en el sentido de información hacia los usuarios y adecuando los modelos de intervención a estos aspectos.
4.- En el sector público chileno conviven distintas realidades institucionales y estilos o metodologías de gestión, predominando una modalidad más tradicional y jerárquica. Por otra parte, en el ámbito de la gestión de las instituciones públicas, al considerar el contexto externo de ellas, la visión sobre participación ciudadana tiende a privilegiar el enfoque de satisfacción del usuario en lugar del control ciudadano de la gestión publica.
Fernando Castillo, sostiene que los conceptos de ciudadanía y de participación ciudadana, presuponen que los miembros de la sociedad están premunidos de ciertos derechos que les permiten incidir en algunas instituciones del Estado, en la toma de decisiones, o en la realización de determinadas políticas. Ciudadanía es así una dimensión de un determinado tipo de relación entre Estado y sociedad, que se hace posible sobre la base de un cierto grado de integración social y política en la sociedad. El reverso de esta medalla - y lo que predomina ampliamente en las sociedades latinoamericanas - es la exclusión social y política de amplios sectores sociales. La ciudadanía en América Latina es débil, fragmentaria e inestable. En este sentido, puede resultar pertinente referirse a experiencias de participación como la de las comunidades de base, que tienen lugar en contextos fuertemente marcados por la exclusión. La cuestión es si ese tipo de experiencias tiene algo que decir a aquellas otras que se dan en el contexto de integración y ciudadanía.
Comunidades de base una forma de participación social
Las comunidades de base son un "caso", entre varios, de lo que puede llamarse "participación popular". Su experiencia en América Latina puede equipararse a la de pobladores urbanos y campesinos pobres. Pero, por otra parte, esta experiencia de participación tiene lugar a partir de un horizonte conceptual, simbólico y práctico que es propio de las comunidades de base y que constituye su "identidad cristiana", es decir, que proviene de una manera específica de comprender el cristianismo y su pertenencia a la Iglesia Católica.
Las comunidades tienen un período de auge en América Latina desde comienzos de los 70' y se extiende hasta fines de los 80'. A partir de allí comienza una paulatina declinación. En Chile, el contexto social y político del momento de auge de las comunidades se sitúa entre 1975 a 1988. Coincide casi exactamente con el período de la dictadura. El contexto es el mundo poblacional marginal bajo el impacto de la dictadura, tanto en lo que se refiere a la represión y violación de los Derechos Humanos, como en lo que toca a las políticas económicas y en particular la elevada cesantía.
En el caso de Santiago, la mayor parte de los miembros de comunidades son "excluidos": cesantes, trabajadores eventuales o informales; una importante proporción de mujeres - debido en parte a factores culturales relacionados a la religión, y en parte, a la división de roles en la sociedad -, y una cantidad de jóvenes pobladores. En otros lugares, los rostros son más o menos los mismos: indígenas, campesinos y pobladores pobres y excluidos. Por lo regular son personas que no han tenido una experiencia organizacional o de participación previa.
El grueso de sus prácticas se resume en dos líneas principales: la solidaridad y los Derechos Humanos, en ambas líneas fue muy importante el apoyo de la Iglesia institucional. Las iniciativas que buscaban enfrentar la situación económica extrema de los pobladores se cristalizaron en distintos tipos de organizaciones como fueron los comedores, las ollas comunes, los comprando juntos, los comités de allegados, los grupos de salud, los comités de cesantes, entre otros. En la línea de los Derechos Humanos, las comunidades organizaron grupos de Derechos Humanos y principalmente acciones de denuncia de carácter simbólico, como fueron las romerías, los via crucis, las vigilias, etc. A través de estas prácticas las comunidades se constituyeron en espacios importantes para la rearticulación de acciones y organizaciones populares solidarias o culturales.
La Iglesia como mediación institucional: potencialidad y límites.
El marco institucional de la Iglesia significó un apoyo a la práctica de las comunidades en tres aspectos: como protección, como servicio y como impulso. Pero operó también como una seria limitación a las prácticas de las comunidades. De hecho el fortalecimiento de los sectores conservadores al interior de la Iglesia y su esfuerzo por redefinir el perfil de las comunidades de base ha sido uno de los factores determinantes de la declinación de ellas en Chile y en toda América Latina.
El conflicto y brecha histórica entre la modernidad y la Iglesia católica se origina en la afirmación de la autonomía de la razón, tanto en cuanto razón científica como también en cuanto razón práctica (moral y política) que caracteriza la modernidad. El tema de la libertad es lo que está en el corazón del proyecto político de la modernidad y no los temas de la eficiencia o del cálculo de comportamientos sociales. Estos últimos pertenecen al ámbito de la "necesidad", es decir, de aquellas condiciones que deben ser puestas bajo control para que se despliegue la libertad. Pero en este punto es donde se produjo la divergencia con el pensamiento político moderno, la Iglesia católica levantó murallas contra la modernidad y construyó una identidad marcada por la confrontación con sus afirmaciones políticas, rechazando las ideas democráticas, los derechos humanos y otras demandas de libertad.
La situación de confrontación cambia en la mitad del siglo XX, dentro de la Iglesia católica adquiere fuerza una actitud positiva hacia el mundo moderno. En este contexto la experiencia de las comunidades de base tiene un nivel de significación más amplio y complejo. El impulso por establecer una nueva relación con el "mundo" lleva a la Iglesia latinoamericana a un encuentro crítico con la sociedad segmentada. Asumir en estas condiciones el proyecto de libertad y de humanismo, que es aquello positivo en la modernidad, implica necesariamente enfrentar el problema de la pobreza y exclusión. En otros términos, es asumir una opción fundamental por el cambio social.
La práctica de las comunidades de base y participación social
En la comunidad se da una relación dinámica con las personas que las constituyen. Si todo hombre tiene un "derecho a ser persona", ello involucra un proceso, porque esa dignidad está de hecho conculcada en la sociedad desigual; está negada al pobre. La comunidad juega un papel importante en el proceso de personalización, porque allí el pobre es acogido y se le reconoce en su dignidad como persona, por sus prácticas, por los espacios de comunicación que abre, por las relaciones afectivas que establece, porque pone en marcha procesos de aprendizaje. Crecimiento personal y desarrollo de la comunidad como actor colectivo se alimentan mutuamente, tiene lugar así un proceso de construcción de identidad tanto a nivel personal como colectivo. En ese proceso se recogen y valoran las raíces indígenas, populares, obreras, femeninas y al mismo tiempo se construye y proyecta algo nuevo. Se construye una nueva identidad cristiana, marcada por ciertas prácticas y por determinados símbolos (como son canciones, ritos, personajes de referencia, etc.) y por un horizonte de sentido. Las comunidades de base son así un movimiento que se configura no sobre demandas específicas, sino sobre una identidad. La construcción de esta identidad es el presupuesto y a la vez la trama de la constitución de la comunidad y de sus miembros en sujetos.
La pertenencia de las comunidades al "pueblo" es una categoría muy importante, en la que confluyen claramente vertientes bíblicas y otras provenientes de los movimientos sociales y del lenguaje político, en el que el pueblo es el sujeto histórico. La solidaridad espontánea del pueblo se muestra en momentos extremos, en cambio la solidaridad organizada de las comunidades hace frente de manera más permanente a situaciones de precariedad y no satisfacción de necesidades básicas y señala, a su vez, un camino hacia la construcción de una sociedad solidaria.
Finalmente la antítesis muerte - vida se sitúa en el último nivel de sentido en el que se condensa de manera simbólica la tensión que viven no sólo las comunidades, sino en definitiva el pueblo como sujeto histórico. Las experiencias cotidianas de exclusión y pobreza, así como las experiencias de violencia y atropello a los derechos humanos son experiencia de muerte. Son "signos" masivos de muerte en la sociedad. A pesar de la masividad de la muerte, las comunidades afirman su esperanza en la vida y ven su práctica como "signos" de vida. La vida es, en este nivel de significación, la construcción de una sociedad justa y solidaria.
Este componente simbólico es parte de la fuerza de la práctica de las comunidades de base, porque en ese universo la comunidad se constituye como sujeto con una identidad específica. Esa práctica no es puramente "expresiva", sino que tiene una dimensión política, reconstruir un mundo popular profundamente desarticulado, no solamente por el golpe militar y la represión, sino por la avalancha ideológica con la que los militares y la derecha fundamentaron el nuevo modelo de sociedad que estaban implantando.
De este modo, en un contexto en el que se afirman como valores supremos el individualismo, el logro y la capacidad empresarial; en el que se justifica el "costo social" del "saneamiento" de la economía y se tilda a los opositores de "antipatriotas", las comunidades contribuyen a afirmar la solidaridad, la dignidad humana y el carácter de sujeto que deben recuperar los sectores populares en la construcción de una sociedad libre. Se trata así de una "política" (que también estuvo presente en otras organizaciones populares) en la que toman cuerpo y se expresan temas, intereses y aspiraciones del mundo social popular. Son prácticas que prioritariamente construyen sociedad (organizaciones, relaciones, cultura). Ellas se presentan entonces como una forma de participación social popular. La participación no tiene que ser necesariamente afirmativa de las instituciones y de los canales existentes. Más aún, en condiciones de fuerte exclusión, no puede ser afirmativa, sino que debe articularse como participación crítica y contestataria que apunta a crear relaciones alternativas.
La experiencia de las comunidades subraya un punto clave y a la vez bastante evidente, la participación implica la constitución de sujetos. Los sujetos necesariamente tienen rostro: tienen identidades y proyectos. Cuando los excluidos se constituyen en sujetos, entonces pueden intentar entrar en la ciudad. No basta con abrir canales de participación, si no hay sujetos. Y los sujetos no se construyen a partir de las instituciones, sino a partir de sus propias prácticas y proyectos. Dicho de otro modo, detrás del ciudadano debe haber sujetos con identidades específicas y diversas. Si no es así, el ciudadano se hace formal y vacío.
Natacha Molina interroga acerca de los nuevos sentidos y contenidos del concepto de participación ciudadana a partir del análisis de la participación de las mujeres en el mundo público. Su reflexión se nutre del trabajo compartido de un grupo de investigadoras latinoamericanas, quienes perfilan la participación ciudadana como una propuesta de igualdad asociada a los procesos de construcción de democracia y fortalecimiento de la sociedad civil, determinados históricamente. ¿En qué medida las mujeres en la diversidad y su forma de expresión y de participación, se acercan o se alejan de este tipo de participación ciudadana?
Concepto de ciudadanía y su construcción histórica
Los conceptos de participación y de ciudadanía, son conceptos determinados históricamente, y también, por diferentes corrientes teórico filosóficas y políticas. Requieren ser confrontados con la dinámica de cada país, en cada situación concreta y en cada época. Sonia Montaño, una de las investigadora de la red, sostiene que en el proceso histórico de ampliación de derechos, el concepto de ciudadanía se vuelve elástico y confuso, y se hace difícil distinguir entre derecho ciudadano y derechos humanos. Sin embargo, tienen diferencias sustantivas. La ciudadanía alude a derechos universales consagrados como tales, en tanto cuentan con un consenso básico, social y político respecto de quienes tienen cartel de ciudadanía y quienes no. Un menor de 18 años tiene derechos humanos consagrados, pero no así el derecho ciudadano en toda su plenitud y lo mismo ocurre con los extranjeros, con los emigrantes, que de alguna manera tienen consagrados derechos humanos al país que se trasladen, pero no tienen derechos ciudadanos. Se trata así, de un asunto político por excelencia, cuyos contenidos son definidos por procesos de construcción democrática. En ese marco, cabe preguntarse por el proceso histórico chileno de construcción de ciudadanía y por su connotación democrática.
El ejercicio de ciudadanía, o participación ciudadana, presupone algunas condiciones, entre ellas está la pertenencia a una comunidad política, ya sea en forma pasiva o activa. Requiere, además, del concurso de instituciones y mecanismos en condiciones de regular, articular, concertar y negociar la diversidad de intereses presentes en una sociedad. La segunda condición es que la participación en sentido ciudadano implica la existencia de sujetos libres y conscientes de sus derechos, capaces de poner en juego sus intereses y sus demandas y dispuestos a ejercer influencia en las decisiones públicas que se derivan de estos espacios. Un tercer presupuesto más distante de los clásicos, es la vigencia de un espacio público de interacción, en donde se validen los diferentes intereses.
La participación ciudadana en el debate clásico no siempre tiene consecuencia democrática, implica una tensión entre liberalismo y democracia. Liberalismo que afirma los derechos de las, los individuos y democracia que afirma la existencia de la comunidad política por sobre los derechos individuales.
En el caso de Chile existe una larga trayectoria y tradición política, desde la cual la participación de los y las ciudadanas estuvo casi siempre asociada a la constitución de colectivos sociales masivos con representación partidaria, cuyo eje de acción política era, básicamente, la presión al Estado de bienestar en la demanda por mayores cuotas de integración y beneficios sociales. Hoy esa forma de participación está en crisis, pues ha cambiado tanto el escenario nacional y mundial en que se sitúa, así como los actores, la modalidad de participación y sus demandas. El Estado reduce su rol regulador y emergen con fuerza otros espacios de regulación pública, principalmente, el mercado y los medios de comunicación. A nivel social, surgen expresiones diversificadas y múltiples en donde las mujeres están presentes crecientemente. Sus reivindicaciones ya no son sólo los derechos ciudadanos consagrados como universales e históricamente negados para las mujeres, sino que son también derechos que provienen de identidades diversas y particulares determinadas por la edad, por el género, por la condición sexual, por la condición étnica, por la residencia, etc.
Hoy en día podríamos decir, la participación tiene lugar en diferentes espacios públicos y participar es influir y controlar las decisiones, a base de derechos y poderes que, muchas veces, se sitúan fuera del sistema político o más precisamente, del sistema de partidos. Estamos en un proceso que se acerca más bien a la ampliación de ciudadanía diversificada y con múltiples expresiones, que a los procesos más clásicos del pasado; sin embargo estas formas emergentes de participación con potencialidades democráticas, no están libres de dificultades, de riesgos, y de ambivalencias.
La otra cara de este proceso, es que transcurre en un marco de modernización neoliberal que enfatiza lo individual por sobre lo colectivo, que mantiene una separación rígida entre lo público y lo privado, cuyos ejes de articulación se localizan principalmente en la esfera económica, no la familiar. En ese cuadro, existen los riesgos de que los principios de libertad, igualdad, pluralismo y primacía de la sociedad civil, adopten formas y contenidos que comprometan el desarrollo y profundización de la democracia. La libertad puede trasmutarse en libertad de consumo. La igualdad de bienes en una formalidad normativa y discursiva cuya base es la desigualdad. El pluralismo en segregación y fragmentaciones, así como en el nombre de la igualdad ciudadana encontramos posiciones y comportamientos que terminan por aumentar la brecha de desigualdad para diversos sectores y categorías sociales.
Otro aspecto dentro de esta otra cara de la moneda, tiene que ver con la expansión del horizonte de ciudadanía, por ejemplo a través de la demanda de nuevos derechos de igualdad de género, derechos reproductivos, protección ambiental, afirmación de las diferencias. Son demandas de ampliación de la ciudadanía que no concitan el consenso político, ni tampoco el consenso social, ni a nivel cultural, ni político. Con ello se produce un doble movimiento de discriminación para muchas categorías sociales excluidas, en las cuales las mujeres también están presentes, aquel que proviene de la negación de los derechos clásicos universalmente consagrados por la ciudadanía, y aquel que niega la expansión hacia nuevos derechos.
El tercer aspecto se refiere, específicamente, a la condición de género de las mujeres en el debate clásico. La constante histórica de la definición de ciudadanía, de participación ciudadana, ha sido siempre la exclusión - por la razón o por la fuerza - de las mujeres como género humano. La idea proyectada en el debate político clásico es siempre más o menos la misma. Una extraordinaria permanencia de lo universal masculino en lo que es constitución y ampliación y desarrollo de la ciudadanía, pese a los cambios históricos y avances en la participación de las mujeres aun, casi al final del siglo XX, la mujer no es sujeto de derechos en las mismas condiciones que los varones. En el caso de Chile, los avances transcurren en el plano de la participación y demandas por afirmar derechos y ampliar los derechos de las mujeres. Al respecto, Elizabeth Jelin, otra integrante de este grupo preocupado por la ciudadanía femenina, sostiene que el principal dilema actual para el caso de las mujeres es el derecho a tener derechos, que es muy previo a muchas otras situaciones y discusiones.
Un último aspecto de ambivalencia es que, a partir de la necesidad de afirmación de entidades específicas en un contexto de grandes exclusiones, existe el riesgo de fortalecer comportamientos fundamentalistas, negando la existencia de otros y prescindiendo de los referentes colectivos plurales que le dan sentido democrático a estas expresiones.
La participación de las mujeres, transición desde lo privado a lo público
Se consigna una transformación progresiva de las prácticas y preocupaciones de las mujeres y del debate respecto de los movimientos sociales, desde lo micro - o sea desde la preocupación por las trasformaciones en la vida cotidiana, de las relaciones en lo privado-, a lo macro - es decir, a la inserción de las mujeres en la vida pública. En la esfera del feminismo, según Judith Astelarra, las mujeres y las feministas en particular, comienzan a hablar de ciudadanía y no de discriminación y de opresión cuando empiezan a enfrentar la posibilidad de construir igualdad. Sonia Montaño resume este tránsito como el paso desde actores de la democracia a protagonistas de la gobernabilidad.
Por cierto, no todas las expresiones de participación de las mujeres contienen esta modalidad. Tal vez esta es la punta más emergente de un proceso que esta destinado a expandirse. Line Bareiro sostiene que hay dos constantes en la historia de la participación de las mujeres. Aquella que mantiene los roles tradicionales sin propósito de cambio, sino de continuidad y proyección en el ámbito público y aquella que plantea una ruptura con esos roles tradicionales, de carácter más emancipatorio; y focaliza allí la participación política y el origen del desarrollo de esta transformación y desplazamiento hacia la ciudadanía.
La historia de nuestro país muestra que los momentos de mayor profundización de potencialidades democráticas de los movimientos de mujeres han sido aquellos en donde ambas modalidades, de continuidad o de ruptura del rol tradicional, han convergido en una sola. El ejemplo más reciente es el de Mujeres por la Vida, del tiempo de dictadura, y más hacia atrás la conquista por el derecho a voto de la mujeres en 1949; ambos culminan en un movimiento en donde abundan distintas vertientes de movimientos de mujeres. Otro hito importante en este tránsito tiene que ver con las conferencias mundiales, o sea con el respaldo internacional que permite, finalmente, que distintos gobiernos en América Latina y particularmente en Chile, desarrollen mecanismos e instituciones públicas a cargo de la promoción y el adelanto de las mujeres y, básicamente, de la igualdad de derechos. En este caso, específicamente, está el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM).
Sin embargo, también hay algunos elementos que limitan la expansión de esto derechos, allí hay que considerar tres planos:
1) El plano institucional, donde se regulan, consagran y garantizan los derechos, aquí tal vez el principal problema que se enfrenta hoy día es la construcción de una perspectiva de género en esa institucionalidad. SERNAM es un organismo de gobierno, pero eso no quiere decir que se haya logrado construir una perspectiva de género que considere las mujeres en el conjunto de la institucionalidad del Estado y de las institucionalidades públicas en general. Prevalece en nuestra sociedad un discurso de la vulnerabilidad por sobre los derechos de la mujeres, lo que ha sido planteado varias veces por Virginia Guzmán. Prevalece también un tema referente a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, principio básico de la ciudadanía, que no concita el consenso político que requeriría para que las prácticas ciudadanas de las mujeres se consagren realmente como derechos en un sistema normativo.
2) Por otro lado, estos derechos se chocan con una visión sectorialista en la formulación de políticas públicas y que no va de la mano con lo que es la transversalidad del género, cuestión que ha sido bastante desarrollada por Patricia Provoste.
3) Al nivel de la sociedad, que es el otro nivel que también establece limitaciones a la ciudadanía, la participación de las mujeres no transciende el ámbito de las necesidades o más bien transcurre en un espacio no estratégico, desde el punto de vista de la afirmación y ejercicio de derechos. Se trata de la socialización de lo privado que no logra trascender el espacio femenino protegido, si bien el espacio en que se desarrollan las organizaciones de mujeres es público, no llegan a ser espacios de los cuales las ciudadanas participan en condiciones de igualdad y reciprocidad. Y por lo tanto, son organizaciones precarias, en las cuales las mujeres colectivizan, socializan necesidades domésticas, pero no políticas, por lo tanto su potencialidad de ejercicio de ciudadanía y democracia son más limitadas.
4) En el nivel cultural más bien de constitución de la identidad, las mujeres no se consideran a si mismas como sujetos de derecho por todo este entramado institucional, político e ideológico.
3. Críticas al tema de la participación ciudadana
Para concluir, cuatro puntos de críticas de la teoría feminista frente al tema de lo que es participación ciudadana. Uno es la universalidad, de acuerdo a los modelos masculinos de construcción de ciudadanía. El segundo es la separación tajante entre espacio público y espacio privado, o bien a las modificaciones entre estos espacios que incorpora exclusivamente la esfera de lo económico y no la esfera familiar. El tercero es la exclusión de los derechos reproductivos en el debate sobre la ciudadanía plena, como el tema que más centralmente no concita el consenso político necesario. Y por último, aunque esta contenido en los otros, es el reconocimiento de la diversidad, no sólo reconocimiento de las diferencias entre hombres y mujeres, sino que también entre las propias mujeres. Hay un llamado a mirar las otras expresiones de heterogeneidad más allá de la clase, económicas, de género, se trata de diferencias propias de nuestras sociedades y que habitualmente no están presente cuando se habla de ciudadanía, porque se entiende que se está hablando de los derechos en términos abstractos.
Francisco Sabatini desarrolla la siguiente tesis: Los problemas urbanos y ambientales derivados de la organización y convivencia de grupos humanos y de actividades en el nivel territorial local, representan oportunidades valiosas para sustentar procesos de participación ciudadana con capacidad de incidir en la formación de políticas públicas y, en general, de poner en la discusión pública temas "de la gente", incluido el de la distribución de la riqueza. Estas oportunidades radican, en medida importante, en los conflictos ambientales y urbanos locales que son agudizados por los procesos de globalización económica y las tendencias del poblamiento.
Los problemas territoriales como temas de interés público
Los problemas territoriales locales, principalmente ambientales y urbanos, se originan en las llamadas "externalidades", esto es, en los efectos externos físicos o ambientales que generan algunas actividades o grupos, ya sea sobre terceros que comparten la misma localidad o territorio, o sobre los ecosistemas. Para que a estos impactos o externalidades se les otorgue carácter de problemas de interés público, es clave la conciencia ciudadana ambiental y de derechos ciudadanos y, en general, el fortalecimiento de valores como los derechos humanos, la conservación ambiental, la democracia política, el derecho a participar en las decisiones que nos afectan directamente, los derechos de la mujer y las identidades étnicas o territoriales.
Las identidades sociales muestran tendencias encontradas en lo referente a su dimensión territorial. Por una parte, está la identidad por asimilación al modelo "global", la cual se consigue integrándose a los patrones de consumo y culturales que se imponen a nivel planetario. Esta es la tendencia dominante, la que nos lleva a una homogeneización creciente, implicando un cierto debilitamiento de nuestras identidades territoriales. Sin embargo, por otra parte está la identidad social por diferenciación que tiene una base territorial importante. Se abre paso como una fuerza de defensa de la calidad de vida y de los sistemas de vida, frente al avasallamiento de las fuerzas económicas que trastocan el espacio y la naturaleza en función de objetivos económicos.
En el origen de los problemas territoriales confluyen factores geográficos, culturales, económicos y demográficos que representan desafíos técnicos considerables para la gestión pública. Problemas tales como el deterioro progresivo de la cuenca de un río y las disputas crecientes entre actividades y usuarios por sus aguas, o como el aumento de la congestión en las ciudades con sus secuelas de ineficiencia y descenso de calidad de vida, tienen una elevada especificidad, por lo cual difícilmente puedan ser previstos o superados sólo con regulaciones genéricas, tales como normas y políticas de uso del suelo o políticas ambientales, las que, por lo demás, presentan escaso desarrollo en Chile. Por otro lado, el carácter integral de los problemas territoriales interpela a una serie de agencias públicas, usualmente no coordinadas entre si, y a agencias ambientales o de planificación territorial que no logran hacer esa coordinación, sea por falta de poder o de recursos materiales o humanos.
Los problemas ambientales y urbanos plantean una cuestión de política distributiva, acerca de cómo se distribuyen las externalidades positivas y negativas asociadas a la realización de una determinada actividad o proyecto, entre los grupos y entidades presentes en cada localidad o porción del territorio.
El centralismo pone límites a la participación ciudadana
El centralismo político hace a Chile un país virtualmente "ocupado" desde Santiago, lo que se expresa en el carácter de los Intendentes como representantes del Presidente de la República. En cambio, alcaldes y municipios cumplen una función de "bisagra" entre Estado y sociedad civil, y un punto potencialmente alto de tensión política en la medida que se fortalece la sociedad civil.
En lo fundamental, las políticas de descentralización han sido generadas e impulsadas desde el Centro político (gobierno nacional y parlamento). La significación de estas políticas radica en haber abierto el "espacio local" como un espacio político disputable que gana en importancia. Sin embargo, para que se materialice esta posibilidad, se requiere de una sociedad civil local con niveles altos de organización y movilización. Mientras ello no ocurra, la descentralización tendrá mucho de forma o recurso institucional y, en lo que se refiere a la profundización de la democracia, predominarán las intenciones y no las realizaciones. Parece ingenuo esperar que quien detenta el poder lo entregue por voluntad propia.
Los problemas territoriales, tanto urbanos como ambientales, han sido enfrentados con dos enfoques - de planificación y de mercado - que, en lo fundamental, han fracasado. Ambos tienen en común el constituir respuestas "nacionales" que no logran dar cuenta de las especificidades geográficas, sociales y culturales de cada lugar. En ese sentido, son respuestas "externas" apoyadas desde los polos dominantes del sistema político - el Estado y la economía corporativa -, que presentan serias limitaciones. En parte, éstas se deben al hecho de que la participación de las comunidades locales es permanentemente excluida en lo técnico y obstruida en lo político. La movilización de las comunidades locales es vista por las autoridades centrales y por las empresas como una dificultad adicional, más que como una posible contribución a las soluciones, y asimismo, como una potencial pérdida de poder.
Frente a conflictos territoriales locales que adquieren una importancia que desborda el espacio local, el "efecto de demostración" es tal vez la amenaza que primero se manifiesta; las autoridades evitan que se "sienten precedentes" que puedan estimular a otras comunidades a movilizarse. Enfrentados a una situación de crisis, el Estado y los grupos de poder buscan ejercer a través de la prensa un mayor control sobre las creencias y la "opinión pública" —y es entonces cuando la "opinión pública" demuestra ser un mecanismo de control social. De tal forma, la prensa nacional juega un papel en los conflictos territoriales locales que contribuye a inhibir la movilización de los grupos locales, favoreciendo las salidas centralistas a los conflictos. Este rol negativo de la prensa para los intereses locales no excluye el rol más positivo que suele jugar en una primera fase de los conflictos, al contribuir a posicionarlos como asuntos de interés público; ni es contradictorio con el rol más activo que juega la prensa en la "negociación ambiental informal", o negociación no declarada, que se caracteriza por el establecimiento de relaciones de mutua extorsión entre la comunidad local y el o los agentes responsables de las externalidades negativas, usualmente empresas.
Posibilidades para la participación
Las externalidades abren un espacio político a la participación ciudadana de nivel local, en cuanto persisten como impactos físico-ambientales negativos, como efectos económicos ajenos al sistema de precios y como mecanismos socialmente regresivos que demuestran la relativa inoperancia de las ofertas "externas" de solución (Estado planificador y "más mercado"). Queda abierto así un espacio para la participación de las comunidades locales en el diseño e implementación de soluciones adecuadas para sus problemas territoriales locales. Esta participación puede tener proyecciones políticas más amplias, en la medida que los problemas abordados son comunes con muchas otras localidades y pueden tener origen en mecanismos y factores que se definen en una escala espacial mayor.
La participación de la ciudadanía local puede resolver problemas de legitimidad social y ayudar a llenar la brecha que inevitablemente existe entre conocimiento científico - técnico y las decisiones a través de las cuales se realizan los proyectos de desarrollo. La participación ciudadana puede ser especialmente importante cuando hay implicados fuertes intereses económicos en la decisión sobre cómo enfrentar y cómo cubrir esa brecha o área de ignorancia. Ante el relativo empate de fuerzas entre los contrincantes en los conflictos territoriales, las autoridades locales adquieren mayores posibilidades para influir en las decisiones con que se resuelven aquéllos. Se trata de una forma de descentralización política "de hecho" que puede sobrepasar con creces los poderes formalmente otorgados a estas autoridades por leyes y políticas de descentralización.
Por otra parte, la población local es siempre un actor importante en los conflictos y en las negociaciones que se establecen para resolverlos, aún cuando estas últimas sean llevadas a puertas cerradas, dado que son hechos públicos de alto interés para los residentes locales. Ellos cifran en buena medida sus expectativas de progreso en los mismos proyectos que causan los conflictos. Esto se observa a nivel local en la secuencia entre conflictos y participación: cuando hay, o parece haber, un espacio abierto para influir en las decisiones, los ciudadanos participan en los asuntos públicos, organizándose y movilizándose. La participación implica algo tan práctico como tiempo y trabajo, y nadie está dispuesto a dilapidarlos. Debe existir una cierta expectativa de que algo se puede lograr. Y el surgimiento o resurgimiento de conflictos territoriales locales eleva esas expectativas. Los conflictos territoriales estimulan la participación porque crean un espacio político significativo a nivel local.
La posibilidad de explotar esta "oportunidad redistributiva" depende principalmente de la capacidad de participación, organización y movilización de la población local. El siguiente paso es forzar mesas de negociación formales que incluirán la discusión explícita de compensaciones materiales, incluso monetarias, por las externalidades causadas. El balance entre crecimiento económico y conservación ambiental es una decisión política en la cual la población local tiene reservado un gran espacio y la posibilidad de sumar a la solución un tercer ingrediente: Equidad. Los proyectos de desarrollo deberán integrar a su función de costos los impactos negativos que causen a las comunidades locales. En términos más generales, la empresa moderna se ve enfrentada cada vez más a la necesidad de incluir el desarrollo local y la protección del medio ambiente entre sus funciones sociales, que se suman a las tradicionales de crear empleo y riqueza.
Paradójicamente, las globalizaciones económica y cultural - usualmente consideradas como equivalentes a desterritorialización - agudizan y elevan la importancia de tensiones de carácter territorial. Especialmente de aquellas que se plantean en localidades y territorios acotados entre los dos extremos sociales y políticos de la sociedad contemporánea, a saber, las firmas transnacionales apoyadas por los Estados nacionales, por un lado, y residentes desprovistos de representación política y muchas veces pobres o discriminados, como los indígenas, por otro lado. Estos últimos son apoyados por organizaciones de distinto tipo, destacando las ecologistas y las que luchan por los derechos de los consumidores. El aumento de la inseguridad y la incertidumbre en la vida social, movidas por el deterioro de la calidad de vida urbana, la degradación ambiental, la "flexibilización" laboral, y el ascenso de la delincuencia y de las mafias de la droga, que parecen consustanciales o concomitantes con la globalización económica neoliberal, constituyen un contexto propicio para que se fortalezca la reacción social y política de las comunidades locales al despliegue y reestructuración económicos.
En suma, la movilización reactiva de las comunidades locales frente a la globalización económica abre un campo de participación ciudadana importante. A través de la participación en sus organizaciones comunitarias, la población de localidades impactadas por el despliegue económico tiene hoy la oportunidad de afianzar un nuevo estilo de hacer política: Una política "de la gente" que desafía a la política oficial de los partidos y del Estado; una política que a pesar de ser reactiva encierra posibilidades de cambio social; una política que abre un nuevo camino para contribuir a la formación democrática de políticas públicas; y que puede ayudar a dar nuevamente un lugar central al tema de la distribución de la riqueza.
Participación ciudadana y gobernabilidad
Enrique Correa destaca algunos temas relevantes para nuestro problema de investigación. Primera afirmación: nuestra nación, los chilenos, tenemos muy poca tradición de una efectiva combinación entre política y participación, porque somos un país muy construido desde la institucionalidad, desde el Estado. Este modo estatista de considerar la democracia, sesga toda nuestra historia institucional y todavía más que otros países de América Latina, nos hace mirar la democracia como una cuestión de Estado y no como una cuestión de la sociedad.
Segunda afirmación: la participación no es una deducción cartesiana de una teoría oficial sustentada por el Estado y sería riesgoso imaginar que a partir de ella, el Estado construye un cierto modo de participación social. La participación existe cuando hay sociedades vivas, cuando hay ciudadanía fortalecida, cuando se generan conflictos en los que efectivamente la ciudadanía se gana la posibilidad efectiva de participar.
Evoluciones del concepto de gobernabilidad
Tercera afirmación: el concepto de gobernabilidad ha sufrido evoluciones, tantas que llamamos del mismo modo a cosas bien distintas. En rigor, el punto teórico en el que el tema de la gobernabilidad estaba puesto en los años 1970 y 80, era la constitución de instituciones fuertes, capaces de constreñir demandas sociales que pudieran complicar la puesta en marcha de las reformas y del modelo económico. Se refería al puro reforzamiento del límite de la razón de Estado. Con el desarrollo del fenómeno democrático, cada vez más, gobernabilidad empieza a comprenderse y a medirse en grados, tanto cuanto más fluida sea la relación del Estado con los ciudadanos; cuanto las instituciones republicanas, las instituciones estatales, sean capaces efectivamente de ganar legitimidad ciudadana.
Este concepto es muy interesante, porque hace reposar la gobernabilidad no sólo en el entendimiento político de las fuerzas sustantivas en torno a políticas de Estado - eso ha sido la gobernabilidad desde que se empezó a hablar de ella -, sino también en la coalición societal conformada por la percepción de beneficios compartidos en relación con el modelo en curso que tienen todos los sectores. O dicho de manera negativa, de los perjuicios catastróficos que podría acarrear el fin o la transformación del modelo.
Para complementar este tema, es importante agregar que el momento del auge del neoliberalismo, de la creencia que todo se resuelve con más mercado y derechos de propiedad, está quedando en el pasado en América Latina. Está en curso una segunda oleada de reformas que apuntan, en primer lugar, a modernizar instituciones y a fortalecer las capacidades endógenas de cada país para competir en el mercado mundial. Vale decir, vamos hacia grados de síntesis mayor entre Estado y mercado. Por otro lado, ello conduce a que no sólo evolucione la noción de gobernabilidad, sino que también, la propia noción de competitividad. Un país es competitivo no solamente cuando tiene buenos productos, sino que cuando efectivamente tiene condiciones de armonías y de equilibrios internos básicos. Vale decir, en el propio corazón de la gobernabilidad, se instala cada día más el tema de la ciudadanía y por ende, el de la participación.
Sociedad y Estado en transición, modos diversos de participación
Estado y sociedad están en procesos de cambios profundos, lo que lleva a nuevas formas de relación entre ambos. Es por ello que no hay que identificar participación, con participación organizada, que es uno de los géneros de la participación. Cada vez adquiere una relevancia mayor la ciudadanía, y el derecho individual del ciudadano de tener injerencia en las políticas de Estado respecto de las cuales es el directo beneficiario, así como de tener recursos ante el Estado cuando sus intereses son agredidos o violados por éste.
Si la participación organizada no es sino uno de los giros posibles de participación, hay que tomar debida nota de que las agrupaciones y los movimientos ya no obedecen en absoluto - y eso ya no tiene retorno - a las pautas de los movimientos sociales clásicos. Los movimientos tienden a ser más temáticos y más locales.
Por otra parte, la relación entre Estado y fortalecimiento de la ciudadanía refiere al proceso de transición y al nuevo pacto aún en construcción, dado que sólo ha involucrado un pacto político y no hay todavía un pacto social ni económico. Al respecto, el Estado tiene que prevenirse de la ilusión de asimilar las presiones corporativas que llegan a sus decisiones con el fortalecimiento ciudadano. En la sociedad moderna, cada día más se puede distinguir, precisamente, lo que es interés ciudadano, propiamente tal, de lo que son intereses corporativos. Por ejemplo, los intereses del Colegio de Profesores, no son enteramente coincidentes con los intereses de los educandos ni con los intereses de los ciudadanos, en cuanto a mejoría de la educación. Si eso es así en la educación, lo es más todavía en la salud.
El corazón del drama de la vida moderna y del hombre moderno es que vivimos en un mundo que está atravesado por una contradicción sin solución: una gran oferta de igualdad de oportunidades unida a un gran desamparo del mercado. Lo que ocurre es que ello no puede ser reemplazado por la aspiración de retorno a una sociedad estamentaria, corporativa y que protege a los ciudadanos a cambio de su libertad.
Sin embargo, se hace muy difícil hablar de ciudadanía, cuando tenemos una sociedad tan desigual como la nuestra. El primer gran tema que discutir para el fortalecimiento de la ciudadanía es el de la superación de la exclusión; la relación entre pobreza y ciudadanía. En Chile no podemos hablar de ciudadanía como si estuviéramos en Holanda o estuviéramos en Suecia, nosotros tenemos que hacernos cargo de un arcaismo mucho mayor incluso, y tenemos que entender todo el tema de la pobreza como un tema de acceso a formas cada vez más fuertes de ciudadanía.
Diversas dimensiones de la ciudadanía
La ciudadanía no es reducible a una sola dimensión, el ciudadano tiene una dimensión de elector, pero también como ciudadano es vecino; también como ciudadano es contribuyente y puede exigir sus derechos como tal. También como ciudadano es consumidor; también es cliente; también es usuario y también es opinión pública. Al respecto, hay que mirar la ciudadanía en relación con la modernización del Estado y con un nuevo concepto de lo público y de lo privado.
La modernización del Estado se puede pensar en cuatro grandes capítulos: la reforma del subsistema de toma de decisiones; la reforma de la administración civil del Estado; los fortalecimientos de los roles reguladores del Estado, en la medida en que la economía se privatiza; y, la reforma de las políticas públicas. Estos cuatro asuntos sólo tienen sentido, si están destinados a darle un mejor servicio al usuario del sector público, al cliente del Estado, que es el ciudadano. Pero el cliente no tiene manera de protestar, no tiene manera de corregir, no tiene manera de incidir en el producto que el Estado le entrega. Ese es el quid del tema de evaluación ciudadana de políticas públicas, que es nuestra preocupación de investigación.
En cuanto al tema de lo público y lo privado, se trata de un problema difícil de aceptar para nuestra cultura, particularmente, para la cultura del clásicamente llamado "progresismo". Sin embargo, vamos a un punto de nuestro desarrollo en el que no sólo la economía se privatiza más, sino que son más indefinibles las fronteras entre lo público y lo privado. Por ejemplo, creo que es imposible imaginar reformas modernizadoras a la salud, sin una participación privada mayor, sin componer de otro modo las relaciones entre el subsistema privado y el sistema público. Así como ya va cuesta abajo el Estado empresario, también va en repliegue el Estado proveedor directo de servicios.
Esa, también es una forma de participación, porque un Estado demasiado regulado y que tiene establecido un monopolio completo en la ejecución de los servicios, no tiene espacio para la participación, sino que sólo para la demanda. Sin embargo, un Estado en el que se articulan de otro modo lo público y lo privado, crea efectivamente intersticios para la participación, no sólo en la evaluación, sino que en la propia ejecución de políticas públicas.
En relación a la modernización del Estado, tres consideraciones.
- La primera es que modernización del Estado, no es sólo racionalización del Ejecutivo, tiene que ver también con el poder Legislativo y el poder Judicial. El reequilibrio entre Ejecutivo y Parlamento es un tema importante, si estamos hablando de una sociedad pluralista y participativa, porque el Parlamento aún con todos los defectos que presenta, tiene una obligación de cercanía ciudadana mucho mayor que el Ejecutivo.
Un problema mayor es la crisis del poder judicial, que tiene que ver con indefensión ciudadana muy profunda. Y por tanto, mientras no tengamos un poder Judicial competente y mientras tengamos un Ejecutivo un tanto omnipotente, no va a haber espacio para la participación. La descentralización no va a ser sino un hecho administrativo y no un hecho que efectivamente abra espacios a la autorregulación y a la iniciativa de las personas.
- La segunda, tiene en cuenta un elemento cultural, se refiere al Estado de derecho y el imperio universal de la ley como una afirmación de la laicidad del Estado. Los ciudadanos no tienen más normas que la ley escrita, aprobada por sus Parlamentos y electos por ellos. No hay una meta-legalidad, administrada en nombre de la moral, por la Iglesia o quizás por quien. Esto es, igualmente, afirmación del pluralismo, porque si seguimos apegados a la idea de que la sociedad tiene que tener un solo concepto del bien, también la participación queda acotada a quienes participan más o menos de ese bien.
- Por último, frente a la cuestión acerca de si hay tensiones entre las nociones de democracia representativa - democracia participativa, hay que descartar una fórmula de inmediato, no podemos llamar democracia participativa a nada que se parezca a una democracia corporativa, a ningún tipo de introducción en el régimen político de ningún tipo de privilegio estamentario. La participación tiene que ver con un modo de incidir en el Estado; pero aquí nos enfrentamos a un problema efectivamente mayor todavía y es que estamos en vísperas de una mutación muy grande del rol de los partidos políticos en las democracias modernas. Los partidos de militantes han estado en crisis y no parece que tengan salvación en el plazo grande, incluso en el mediano plazo. Pero no tenemos un modelo distinto, todavía.
En el cierre del Seminario se enfatiza que al hablar de participación nos referirnos al desarrollo de capacidades ciudadanas para incidir, en forma individual y colectiva, como clientes, como consumidores, como sujetos portadores de derechos. Este es un hecho profundamente democrático, porque estamos hablando de un cierto campo que se arrebata al monopolio de los partidos, por un lado, y por otro, es un modo de acotar -porque no se deben eliminar- la fuerza y el peso de los poderes fácticos. Tal como se expresó al inicio, se reitera que la participación ciudadana es un tema substancial, porque en Chile tenemos un Estado con bastante iniciativa, un mercado bastante dinámico, pero una sociedad bastante inerte.
Este Seminario nos proporciona un marco conceptual para abordar los problemas que queremos enfrentar en esta fase de nuestra investigación, cual es conocer los espacios e instrumentos de participación actualmente existentes en las áreas de municipio, vivienda y seguridad ciudadana y, en particular conocer los sentidos que tiene la participación para distintos actores que interactúan en dichas áreas.
Nuestra investigación concluirá con la Tercera Conferencia de Participación Ciudadana que se realizará el 14 y 15 de enero de 1998 en el Centro de Extensión de la Universidad Católica de Chile.
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